Eins furðu­legt og það hljómar þá virð­ast fáir kveða sér hljóðs sem efast um grund­völl ramma­á­ætl­unar eða spyrja grund­vall­ar­spurn­inga eins og „af hverju erum við að þessu?“, eða „hver er raun­veru­legur til­gangur ramma­á­ætl­un­ar?“ Þessum spurn­ingum er að ein­hverju leyti svarað í lögum um ramma­á­ætlun (lög um vernd­ar- og orku­nýt­ing­ar­á­ætl­un, nr. 48/2011), og und­ir­bún­ingur lag­anna á sínum tíma leiðir greini­lega í ljós að þeim var fyrst og fremst ætlað að greiða götu virkj­ana­fram­kvæmda, eins og ég rek síð­ar. Mark­miðin í sjálfum lög­unum eru hins vegar óheppi­lega loðin og óljós, svo ekki sé meira sagt.

Skoðum eitt af grund­vall­ar­mark­miðum ramma­á­ætl­un­ar. Í 1. gr. lag­anna seg­ir:

„Mark­mið laga þess­ara er að tryggja að nýt­ing land­svæða þar sem er að finna virkj­un­ar­kosti bygg­ist á lang­tíma­sjón­ar­miðum og heild­stæðu hags­muna­mati þar sem tekið er til­lit til vernd­ar­gildis nátt­úru og menn­ing­ar­sögu­legra minja, hag­kvæmni og arð­semi ólíkra nýt­ing­ar­kosta og ann­arra gilda sem varða þjóð­ar­hag, svo og hags­muna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálf­bæra þróun að leið­ar­ljósi.“

Í grein­ar­gerð með frum­varpi að lög­un­um stendur um þetta mark­mið:

„Er við það miðað að litið sé til langs tíma við mat á þessum hags­munum og að allir þessir þættir séu vegnir og metnir saman og að þannig verði stuðlað að því að hags­munir bæði núlif­andi og kom­andi kyn­slóða verði hafðir að leið­ar­ljósi við ákvörðun um nýt­ingu land­svæða til orku­vinnslu.“

Lang­tíma­sjón­ar­mið?

Við skulum staldra við tvö hug­tak­anna hér að ofan sem und­ir­rit­aður hefur skáletrað: „lang­tíma­sjón­ar­mið“ og „hags­munir kom­andi kyn­slóða“. Því miður eru þessi hug­tök ekki skil­greind frekar í frum­varp­inu, grein­ar­gerð­inni eða yfir höfuð ann­ars stað­ar, en þau þekkj­ast auð­vitað víða í sam­fé­lags­um­ræð­unni. Með notkun þess­ara hug­taka er greini­lega verið að vísa til þess að horfa skuli til langs tíma þegar teknar eru ákvarð­anir um vernd og virkj­an­ir. En hvað er yfir höfuð langur tími í þessu sam­hengi?

Lang­tíma­sjón­ar­mið eru eðli­lega mis­mun­andi eftir við­fangs­efni en það liggur þó í augum uppi að lang­tíma­sjón­ar­mið sem snúa að nátt­úr­unni og þróun hennar horfa að minnsta kosti til nokk­urra næstu kyn­slóða. Breyt­ingar á nátt­úru­fari á okkar tímum eru hraðar og eru horfur mjög slæmar með marg­þætta umhverf­is­vá, breyt­ingum í veð­ur­fari, rýrnun jökla, hækk­andi sjáv­ar­borði, hnignun vist­kerfa, hruni líf­fræði­legrar fjöl­breytni og eyð­ingu lítt eða ósnort­innar nátt­úru og víð­erna. Þessi vanda­mál skýr­ast af gegnd­ar­lausri ásókn í auð­lindir nátt­úr­unnar og snúa að allri jörð­inni. Íslend­ingum ber að taka þau alvar­lega og leggja sitt af mörkum við að leysa þau, eða í það minnsta dempa afleið­ing­arnar eins og mögu­legt er. Þegar horft er til stöðu þess­ara mála er yfir allan vafa hafið að athafnir núlif­andi Íslend­inga (sem og allra jarð­ar­búa) munu snerta ófædda Íslend­inga um langa tíð, mögu­lega margar ald­ir.

Að öllum lík­indum munu hags­munir Íslend­inga eftir 30, 50, 100 eða jafn­vel 200 ár verða allt aðrir heldur en okk­ar, hvað þá þeirra sem gengið hafa á undan okk­ur. Með þetta í huga verður að túlka hug­tök eins og „lang­tíma­sjón­ar­mið“ og „sjálf­bæra þró­un“, sem líka kemur fyrir í mark­miðum lag­anna, af mik­illi aðgát. Jafn­vel hug­takið „hags­mun­ir“ í mark­mið­unum er var­huga­vert því það er iðu­lega smættað niður í „fjár­hags­lega hags­muni“ í umræð­unni en það er alls­endis óvíst hvort afkom­endur okkar muni yfir höfuð hugsa á þeim nót­um.

Tvær kyn­slóðir íslenskra stór­virkj­ana­fram­kvæmda

Hags­munir síð­ustu tveggja til þriggja kyn­slóða Íslend­inga hafa nefni­lega breyst hratt. Ef stór­virkj­ana­saga Íslands er tekin gróf­lega saman má segja að aðeins tvær kyn­slóðir Íslend­inga hafi staðið fyrir nær öllum stór­virkj­ana­fram­kvæmdum Íslands.

Búrfellsvirkjun.

Búrfellsvirkjun.

Fyrri kyn­slóð stór­virkj­ana­fram­kvæmda var skipuð fólki fæddu snemma á 20. öld­inni. Hún stofn­aði Lands­virkjun árið 1965 og kom að stór­virkj­ana­fram­kvæmdum hennar fram til um 1991 þegar Blöndu­virkjun var tekin í notk­un. Þetta fyrra tíma­bil stór­virkj­un­ar­fram­kvæmda hófst á tíma í Íslands­sög­unni sem var afar ólíkur þeim sem við lifum núna. Raf­væð­ingu lands­ins var enn vart lok­ið, raf­orku­fram­leiðslan var lítil og atvinnu­starf­semi van­þró­uð. Sú kyn­slóð sem mark­aði sín spor í upp­hafi stór­virkj­ana­væð­ing­ar­innar var bók­staf­lega rekin áfram af nútíma­væð­ingu sam­fé­lags sem var enn að takast á við eft­ir­köst heim­styrj­ald­ar­innar síð­ari. Mars­hall-að­stoð Banda­ríkja­manna hafði runnið sitt skeið og það þurfti að horfa fram veg­inn. Stór­virkj­anir og stór­iðja voru eðli­legt skref í nýt­ingu auð­linda sem var að opn­ast fyrir uppi á hálend­inu, einkum á Þjórs­ár-Tungna­ár­svæð­inu. Margar af virkj­ana­hug­myndum þessa tíma voru vissulega mjög stór­karla­legar en sem betur fer tókst að koma í veg fyrir þær allra­hörmu­leg­ustu eins og veitu Skjálf­anda­fljóts yfir í Mývatn og miðl­un­ar­lón sem gjör­sökkt hefði Þjórs­ár­ver­um. Virkja­na­upp­bygg­ing þess­arar kyn­slóðar er skilj­an­leg í ljósi aðstæðna.

Kárahnjúkastífla byggð (Christian Bickel)

Kárahnjúkastífla byggð (Christian Bickel)

Seinni kyn­slóð stór­iðju- og stór­virkj­ana­fram­kvæmda, skipuð fólki fæddu um og eftir miðja öld­ina, tók við af hinni skömmu fyrir alda­mót og tók ákvarð­anir um Kára­hnjúka­virkjun og Hell­is­heið­ar­virkj­un. Stór­virkj­ana­stefna hennar var hins vegar rekin áfram af allt öðrum hvötum en nútíma­væð­ingu sam­fé­lags­ins. Hún var mörkuð af afar lágu orku­verði sem átti að laða stór­iðn­að­ar­fyr­ir­tæki til lands­ins, og andi stefn­unnar virt­ist hafa verið að virkja sem mest án nokk­urs til­lits til nátt­úr­unn­ar; nátt­úran var einskis virði, föl fyrir slikk. Nán­ast hvaða nátt­úru­verð­mætum sem var mátti fórna í ein­beru hagn­að­ar­skyni. Þessi stór­virkj­ana-/stór­iðju­bóla átti ýmsar ræt­ur, póli­tískar sem og tækni­leg­ar, og birt­ist t.d. í umfangs­miklu riti árið 1994, sem nefnd­ist „Inn­lendar orku­lindir til vinnslu raf­orku“. Þar var hvatt til stór­felldrar upp­bygg­ingar og fram­kvæmda í raf­orku­geir­an­um, sem leiddi svo til gríð­ar­stórra fram­kvæmda með hörmu­legum afleið­ingum fyrir nátt­úr­una.

Núver­andi orku­stefna

Þótt raf­orku­mark­að­ur­inn hafi breyst hratt á síð­ustu ára­tugum virð­ist sú stefna enn vera ríkj­andi að það þurfi að koma raf­orku­auð­lindum í verð, til­tölu­lega óháð afleið­ingum fyrir nátt­úr­una eða umhverfi manns­ins. Þetta sést til að mynda á öllum þeim ara­grúa virkj­ana­hug­mynda sem lagðar hafa verið fyrir verk­efn­is­stjórnir ramma­á­ætl­unar síð­ustu árin, en mik­ill meiri­hluti þeirra hug­mynda er gjör­sam­lega glóru­laus þegar kemur að umhverf­is­á­hrif­um.

Raforkuframleiðsla tíu mestu raforkuþjóða heims, miðað við fólksfjölda

Raforkuframleiðsla tíu mestu raforkuþjóða heims, miðað við fólksfjölda

Og töl­urnar tala fyrir sig: Þær tvær kyn­slóðir Íslend­inga sem hafa stjórnað upp­bygg­ingu stór­virkj­ana hingað til hafa komið því til leiðar að Íslend­ingar eru nú lang­mestu raf­orku­fram­leið­endur í heim­inum miðað við mann­fjölda. Lang­mest af raf­orkunni fer til stór­iðju en heim­ili, land­bún­aður og öll önnur atvinnu­starf­semi tekur aðeins lít­inn hluta til sín. Ef allri þess­ari raf­orku er deilt á íbúa lands­ins þá er hún um 57 MWst á mann á ári. Það er ríf­lega tvö­falt meira en hjá Norð­mönnum sem sitja í öðru sæti og nota 25 MWst á mann á ári. Þjóð­irnar sem sitja í 3.-10. sæti list­ans nota um 12-18 MWst á ári á mann, sem er gríð­ar­mikið miðað við flest lönd heims en þó aðeins um 20-30% af því sem Íslend­ingar nota.

Ætla mætti að Íslend­ingar hefðu nú þegar virkjað miklu meira en nóg, en það virð­ist alls ekki vera við­horfið þegar litið er til ramma­á­ætl­un­ar. Þar eru fjöl­margir risa­stórir virkj­ana­kostir í nýt­ing­ar­flokki. Kannski hefur ein­hver ein­hvern tím­ann hugsað sem svo að nýt­ing­ar­flokkur ramma­á­ætl­unar væri ætl­aður til langrar fram­tíðar en sú hugsun er eins fjarri orku­fyr­ir­tækjum dags­ins í dag og verið get­ur. Saga orku­nýt­ingar gefur ekki annað til kynna en að orku­fyr­ir­tæki horfi á nýt­ing­ar­flokk sem taf­ar­laus veiði­leyfi á virkj­un­ar­kosti, bæði Lands­virkjun og einka­fyr­ir­tæki. Nán­ast um leið og virkj­ana­kostir hafa farið í nýt­ing­ar­flokk í ramma­á­ætlun eða verið sam­þykktir á annan hátt fer und­ir­bún­ingur á fullt, umhverf­is­mati troðið í gegn í flýti og helst reynt að virkja sem allra­fyrst. Þar er alls ekki horft til fram­tíðar eða lang­tíma­sjón­ar­miða. Er yfir höfuð þörf á allri þess­ari raf­orku?

Bjarni Bjarna­son, for­stjóri Orku­veitu Reykja­vík­ur, telur það alls ekki. Hann hefur ítrekað komið í við­töl í fjöl­miðlum og bent á að engin nauð­syn sé á auk­inni raf­orku­öflun í land­inu. Síð­ast gerði hann það í sept­em­ber 2020 þar sem hann sagði að næstu tíu árin þurfi hvorki að virkja á Íslandi til að raf­magn­s­væða sam­göngur né þurfi að styrkja flutn­ings­kerfi Lands­nets stór­fellt. Jafn­framt sagði hann að hættan á skyndi­legu offram­boði á raf­magni væri fyrir hendi en að það sé engin hætta á raf­magns­skorti, það sé mis­skiln­ing­ur. Í þessu ljósi hljóta spurn­ingar að vakna – af hverju þurfum við að mati margra yfir höfuð að virkja meira? Hvaða hvatar liggja að baki hinni sífelldu virkj­ana­á­kefð? Ef for­stjóri eins stærsta orku­fyr­ir­tækis lands­ins segir að út frá tölu­legum stað­reyndum sé engin þörf á auk­inni raf­orku­fram­leiðslu næstu árin, af hverju er það þá sótt svona hart af öðrum orku­fyr­ir­tækj­um, stórum og smá­um, sem og verk­fræði­stofum lands­ins? Er ef til vill aðeins verið að afla verk­efna án þess að litið sé til heild­ar­hags­muna nátt­úr­unnar og kom­andi kyn­slóða?

Hvar eru þá hags­munir kom­andi kyn­slóða?

Hvergi. Lög um ram­m­á­ætlun kveða sér­stak­lega á um að það beri að horfa til langs tíma og til hags­muna kom­andi kyn­slóða þegar virkj­ana­kostum er raðað í flokka, þar með talið í nýt­ing­ar­flokk. Ein­hverra hluta vegna hefur þessi hugsun snú­ist algjör­lega upp í and­hverfu sína hjá mörg­um, eins og fyrr­ver­andi orku­mála­stjóri, Guðni Jóhann­es­son, benti (lík­leg­ast óvilj­andi) á í jóla­er­indi sínu núna um ára­mót­in: „Frið­lýs­ing án tíma­marka er í raun alvar­leg skerð­ing á rétti kom­andi kyn­slóða til þess að taka lýð­ræð­is­legar ákvarð­anir um sín mál á hverjum tíma.“ Þarna komst hann vissu­lega að kjarna máls­ins en frá kol­rangri hlið.

Með frið­lýs­ingu er nefni­lega verið að við­halda óbreyttu ástandi. Ekki er verið að taka end­an­lega óaft­ur­kræfa ákvörðun um nokkurn hlut; frið­lýs­ing eyði­leggur ekki virkj­ana­kost og henni má aflétta hvenær sem er í fram­tíð­inni ef bráð nauð­syn kref­ur.

Frið­lýs­ing lokar ekki á síð­ari tíma virkj­un, en virkjun lokar á síð­ari tíma frið­lýs­ingu. Eins og kemur fram hér að ofan er hug­takið „lang­tíma­sjón­ar­mið“ merk­ing­ar­laust í ramma­á­ætlun hvað varðar nýt­ing­ar­flokk eins og flestir líta á hann. Ef við virki­lega viljum hafa lang­tíma­sjón­ar­mið og hags­muni kom­andi kyn­slóða í huga, eins og lögin kveða á um, þá þurfum við að sætta okkur við eft­ir­far­andi:

Með óaft­ur­kræfum breyt­ingum á nátt­t­úru lands­ins og umhverfi okk­ar, líkt og virkj­un­ar­fram­kvæmdir eru nán­ast und­an­tekn­ing­ar­laust, erum við að svipta kom­andi kyn­slóðir rétti sínum til að hafa val til að taka sjálf­stæðar ákvarð­anir um nátt­úru og umhverfi miðað við sam­fé­lag og nátt­úru­við­horf síns tíma. Við getum vissu­lega bent á að hags­munir núlif­andi kyn­slóða eigi að vega jafn­þungt og kom­andi kyn­slóða, en núlif­andi kyn­slóðir eru þegar búnar að virkja miklu meira en nóg fyrir sig. Við verðum að sýna fram á að frek­ari virkj­ana­fram­kvæmdir séu óum­deil­an­lega lífs­nauð­syn­legar fyrir afkomu okkar ef við ætlum að halda áfram að virkja og þrengja val og rétt kom­andi kyn­slóða. Ann­ars höfum við bein­línis tekið þrönga fjár­hags­lega hags­muni okkar (eða mögu­lega ein­ungis fárra orku­fyr­ir­tækja og land­eig­enda?) á græðg­is­legan hátt fram yfir hags­muni kom­andi kyn­slóða. Slíkt er sið­ferði­lega óverj­andi.

Alvöru lang­tíma­sjón­ar­mið

Lausnin á þessu vanda­máli blasir við, við þurfum að setja stærstan hluta virkj­ana­kost­anna sem nú sitja í nýt­ing­ar- og bið­flokki ramma­á­ætl­unar í raun­veru­legan lang­tíma bið­flokk, sem gilda ætti til nokk­urra ára­tuga hið minnsta. Þannig væri mark­mið lag­anna um að horft sé til lang­tíma­sjón­ar­miða upp­fyllt af alvöru. Með því myndum við tryggja að kom­andi kyn­slóðir fái að hafa sitt um þessi mál að segja. Svæði sem þegar hafa verið virkjuð mætti nýta til að auka raf­orku­fram­leiðslu, ef á því þyrfti að halda í bráð sem er óvíst. Þar væri t.d. stækkun virkj­ana á Þjórs­ár- og Tungna­ár­svæð­inu, virkj­anir á veitu­leið Blöndu og aðrir álíka vatns­afls­kost­ir. Þessir kostir myndu fram­leiða sam­an­lagt um 240 GWst á ári, sem er um 30% af raf­orku­notkun allra heim­ila lands­ins. Þá mætti á sama tíma horfa til lít­illa virkj­ana­kosta, með lítil umhverf­is­á­hrif og upp­sett afl undir örfáum MW, og smárra vind­orku­vera. Ef brýna nauðsyn bæri til, sem er aftur algjör­lega óljóst, væri svo hægt að setja upp örfáa vind­orku­garða á úthugs­uðum stöð­um, þar sem þeir hefðu lág­marks­á­hrif á víð­erni, dýra- og fugla­líf og upp­lifun íbúa og ferða­manna.

Að öðru leyti höfum við þegar virkjað miklu meira en við þurfum til okkar dag­legu nota. Það að hægt sé að virkja er ekki jafn­gilt því að það sé rétt­læt­an­legt eða nauð­syn­legt. Við getum auð­veld­lega sett t.d. allar hug­myndir um nýjar virkj­anir í neðri hluta Þjórs­ár, á hálendis­víð­ernum Vest­fjarða og Aust­ur­lands, og á háhita­svæðum Reykja­nesskag­ans á ís í 40-50 ár. Með því myndu núlif­andi kyn­slóðir af fullri alvöru koma á móts við mark­mið laga um vernd­ar- og orku­nýt­ingu sem kveður skýrt á um að nýt­ing virkj­un­ar­kosta bygg­ist á lang­tíma­sjón­ar­mið­um. Verði hins vegar haldið áfram á sömu braut og gert hefur verið und­an­farna ára­tugi munum við skerða á sið­ferði­lega óverj­andi hátt mögu­leika fram­tíð­ar­kyn­slóða lands­ins til að hafa eitt­hvað að segja um nýt­ingu verð­mæta lands­ins.

Höf­undur er formaður Náttúrugriða og jarð­fræð­ing­ur

Greinin birtist fyrst á Kjarnanum.